青年论坛 自治区全民所有自然资源资产清查的实践思考

自治区国土综合整治中心  金鑫

全民所有自然资源资产清查是摸清全民所有自然资源资产家底的重要途径，在利用已有各类专项调查（清查）中资源权属、数量、质量、用途、分布等成果的基础上，通过统一基准时点（时期）补充调查价格、使用权、收益等情况，估算资产经济价值，基本掌握土地、矿产、森林、草原、湿地和海洋等全民所有自然资源资产情况的一项基础工作。做好全民所有自然资源资产清查工作，将有利于保护好、使用好、管理好国有自然资源资产，防止国有资产流失，也有利于加强和完善国有自然资源资产管理，整体掌握自然资源整体保护、合理利用和系统修复等情况，为推进自然资源管理领域治理能力与治理体系现代化、履行“两统一”职责提供科学、准确、及时的数据与决策支撑。

一、全民所有自然资源资产清查的工作背景

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视并大力推进生态文明建设，党中央、国务院分别在资源有偿使用、产权制度等重大改革中进行了部署和要求。2013年11月十八届三中全会提出加强国有资产管理和治理，推进国有资产管理公开透明。2016年12月，国务院印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，要求“以各类自然资源调查评价和清查监测为基础，推进全民所有自然资源资产清查核算，研究完善相关指标体系、标准规范和技术规程”,这是国家层面首次要求，开展全民所有自然资源资产清查。2019年4月，中办、国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》进一步明确，“研究建立自然资源资产核算评价制度，开展实物量统计，探索价值量核算。”2019年5月十三届全国人大常委会印发了《贯彻落实<中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见>五年规划（2018-2022）》要求国务院自然资源主管部门定期向国务院报告国有自然资源资产报告。各级政府按要求向本级人大常委会报告国有自然资源资产情况，接受权力机关监督。2019年9月自然资源部在河北、江西、湖南、青海、宁夏等5省（区）启动了第一批全民所有自然资源资产清查试点工作，为做好全民所有自然资源资产清查试点工作，自然资源部会同有关单位对资产清查有关内容进行了系统研究，制定了《全民所有自然资源资产清查（试点）技术指南（征求意见稿）》，至此，全民所有自然资源资产清查工作拉开帷幕。

二、自治区全民所有自然资源资产清查的实践

1、充分利用既有各类自然资源调查成果，提高工作效率。

2020年3月在自然资源部第一批全民所有自然资源资产清查试点经验的基础上，自治区以阿勒泰地区富蕴县为试点开展全民所有自然资源资产清查工作。清查试点工作充分利用已有各类自然资源调查成果，对试点地区的各类自然资源数量、质量进行清查。例如：土地、森林、草原和湿地资源数量引用最新国土调查成果；耕地质量引用耕地质量等别年度更新评价成果；建设用地价值引用城镇基准地价成果；森林资源覆盖度、管理因子和立地因子等信息引用林地“一张图”和林地变更调查数据成果；矿产资源种类、储量和开采条件等信息引用矿产资源储量调查、矿产资源利用现状调查等成果；草原资源类型、立地因子和草原退化等信息利用草原资源类型图等成果；湿地资源等级、植被情况和湿地退化情况等信息引用第二次全国湿地资源调查成果、生态保护红线等成果资料。通过对既有自然资源调查成果的整合，在保证清查成果科学性、合理性和真实性的基础上，极大的提高了工作效率，节约了工作成本。

2、划分归并全民所有自然资源资产清查单元，科学继承清查因子。由于不同部门开展自然资源调查的目的不同，同一类自然资源调查依据、分类标准、更新时点不统一，造成国土调查成果与各类自然资源调查成果套合后，存在匹配度不高、专项数据资料缺失等现象。在实践过程中，通过查历年纸质资料、影像判读、补充行业专题数据等多种技术手段补充专项调查未覆盖、缺失的清查因子，尽力保证各类资源清查因子完整。为做好全民所有自然资源资产清查工作，在自然资源部《全民所有自然资源资产清查（试点）技术指南（征求意见稿）》的基础上，结合新疆各类自然资源调查成果实际情况，制定了统一的数据处理办法，合理划分归并全民所有自然资源资产清查单元，科学继承清查因子。

3、合理确定全民所有自然资源资产清查价值估算方法现有各类自然资源价值评估数据与清查工作的要求还存在差距。一是自然资源资产价值属性信息不全。已有的自然资源调查（清查）多以数量、质量、用途、分布等实物属性信息为主，反映自然资源资产的价格、收益和使用权情况等价值属性信息不全。二是不同种类自然资源清查时点（时期）不统一，不利于对比分析。三是自然资源资产使用和管理制度不完善，部分资源资产的市场发育不充分，难以及时掌握市场价格信息，缺少价值验证机制。在实践过程中，各类自然资源价值估算工作依据自然资源特点，分类制定价值估算的方法，充分利用已有政府公示价格体系成果，以正常利用条件下的公示价格为依据进行价值估算；没有公示价格的，通过补充调查、采集各类全民所有自然资源资产的成本、价格、收益等信息进行价值估算；对于无法估算其经济价值的自然资源和位于生态保护红线内的自然资源以名义价值计算。最终生成涵盖全民所有自然资源资产价值属性的清查数据。

三、自治区全民所有自然资源资产清查工作实践中遇到的问题

1、部分全民所有自然资源资产清查因子不完整在自治区全民所有自然资源资产清查试点工作，虽然尽最大努力将国土调查数据与各类自然资源调查成果进行了整合，但是仍然有部分清查因子无法填写，分析主要原因：一是部分自然资源调查数据时效性较差，未根据资源的变化进行更新调查，造成部分清查因子无数据；二是由于国土调查数据与各类自然资源专项调查成果匹配度较差，套合后会出现很多数据空白区域；三是部分清查因子只能从相关报告中提取后上图，数据的精度较差。

2、部分全民所有自然资源资产价值无法估算在自然资源部《全民所有自然资源资产清查（试点）技术指南（征求意见稿）》中，虽然大部分自然资源都给出了相应的估算方法，但仍有部分自然资源无法估价，只能以名义价值计算，例如：使用权剩余年限大于5年的建设用地以1元/宗的名义价值估算经济价值；纳入自然保护地和生态红线的土地、森林、草原和矿产资源资产以名义价值估算经济价值，按1元/图斑名义价值估算经济价值；湿地资源因其重要的生态功能，以保护为主，侧重生态价值，按1元/图斑名义价值估算经济价值。这样就造成全民所有自然资源资产清查成果无法全面反映自然资源整体价值。

3、全民所有自然资源资产清查数据库建设标准尚未确立按照自然资源部《全民所有自然资源资产清查（试点）技术指南（征求意见稿）》要求，全民所有自然资源资产清查数据库在整合全民所有自然资源资产清查成果及专题数据的基础上，以大型数据库(SQL Sever)为平台，按照所有权和使用权分离的原则，以所有权、使用权行使主体为对象，建立全民所有自然资源资产清查数据库。技术指南虽然给出了数据库建设的原则，但未对数据库的内容、要素分类与编码、数据分层、数据文件命名规则、图形数据与属性数据的结构、数据交换格式和元数据等进行详细规定，不利于全民所有自然资源资产清查数据库统一建立。

四、自治区全民所有自然资源资产清查工作的实践思考

1、构建统一的自然资源调查监测体系自然资源部在2020年1月下发了《自然资源调查监测体系构建总体方案》，方案中提出第三次全国国土调查结束后，利用两到三年时间，以高分辨率遥感影像和高精度数字高程模型为支撑，按照统一的自然资源分类标准，组织开展全国性的自然资源调查工作。现阶段做好全民所有自然资源资产清查工作，主动研究森林、草原湿地等自然资源分类混乱、调查监测标准不统一等问题，可以为研究构建统一的自然资源分类系统提供科学依据。进而可以对自然资源资产价值变化过程及所有者权利行使结果做出综合性评价，为下一步编制全民所有自然资源资产负债表奠定基础。

2、开展全民所有自然资源资产生态价值核算方法研究生态价值核算是国内外学术研究和实践探索中的难点问题，我国的生态价值核算工作目前仍处于学术研究为主、局部探索试点的阶段。比较主流的核算方法有当量因子法和功能价格法两类：当量因子法的关键是构建不同类型生态系统及其各种服务的价值当量;功能价格法的特点是通过生态学方法和模型核算各类生态系统服务的功能量，再通过替代算法确定单位价格后得到总价值，两种核算方法各有优缺点，现阶段难以统一。现阶段结合全民所有自然资源资产清查工作，可以开展各类自然资源与生态系统的对应关系的研究，探索合理体现生态价值、符合当前实际、简便易行的核算指标体系。

3、建立自然资源资产管理信息平台未来随着全民所有自然资源资产清查工作研究的不断深入，工作方法的不断完善，探索建立统一的全民所有自然资源资产清查数据库标准。在全民所有自然资源资产清查数据库的基础上，可按照需求的导向、业务的牵引，建设科学、精细、具有可操作性的自然资源资产管理信息平台，为自然资源所有者权益管理工作提供技术支撑。形成全民所有自然资源资产管理的“五个一”，即资源资产一张图、资产核算一体系、资产负债一张表、资源资产一本账、资产监管一张网。如下图：

五、以习近平生态文明思想为指导，做好全民所有自然资源资产清查工作

自然资源所有者权益管理工作是一项全新的工作，目前正处于起步阶段，全民所有自然资源资产清查是自然资源所有者权益管理工作的基础，我们虽然做了一些研究探索，但还只是初步的，还有更多艰巨繁重的任务，我们要以习近平生态文明思想为指导，认真贯彻党中央的决策部署，按照自然资源部的要求，理论研究与实践探索齐头并进，做好全民所有自然资源资产清查试点工作，探索建立自治区全民所有自然资源资产清查制度、技术规范和报表体系，形成可复制、可推广的工作模式，为自治区全面开展全民所有自然资源资产清查工作奠定基础。