自治区实施《土地管理法》办法重点内容解读

党中央、国务院先后对推进生态文明建设、实施乡村振兴、保障粮食安全等作出了战略部署，提出了以“长牙齿”的硬措施落实最严格的耕地保护制度、建立国土空间规划体系并监督实施、坚持最严格的节约集约用地制度等土地管理要求。为全面落实国家重大决策部署，贯彻落实习近平总书记关于土地管理方面的重要指示批示精神，有效衔接《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，结合新疆土地资源禀赋和特点，我区开展《自治区实施〈土地管理法〉办法》修订工作。2022年7月29日，新疆维吾尔自治区第十三届人民代表大会常务委员会第三十四次会议表决通过《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称《实施办法》），将于2022年11月1日起施行。《实施办法》共九章五十九条，分别为总则、土地的所有权和使用权、国土空间规划、耕地保护、建设用地、土地利用管理、监督检查、法律责任、附则，为新时期自治区土地资源管理保护和开发利用提供了更加完备的法律保障。现对《实施办法》主要内容解读如下。

一、强化土地管理共同责任机制

土地作为一种宝贵的自然资源，是人类生存和生活的基本资料。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，随着自治区经济社会的快速发展，土地资源的有限性和土地需求的无限增长性之间的矛盾日益突出。为此《实施办法》压实各级人民政府耕地保护、国土空间生态保护和修复、合理利用土地等主体责任，新增相关部门的职责分工，明确宅基地改革和管理有关工作由县级以上人民政府农业农村主管部门负责，落实用地单位和个人保护和合理利用土地的义务，形成政府统一领导、部门配合协作、全社会共同参与的土地管理工作机制。

二、突出国土空间规划的引领和刚性约束作用

国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，是实施用途管制、用地审批、规划许可以及进行各类开发、保护、建设活动的基本依据。为持续深化“多规合一”改革，根据我区国土空间规划体系建设现状和实施的迫切需要，《实施办法》将原“土地利用总体规划”修改为“国土空间规划”，建立了层级清晰、权责一致的规划编制审批体系。一是强调了国土空间规划的法定地位和效力，是各类开发、保护、建设活动的基本依据，明确国土空间规划体系之外不得另设其他空间规划。二是明确国土空间总体规划的编制与报批程序，由乡（镇）以上人民政府组织编制，经同级人民代表大会或常务委员会审议后报有批准权的人民政府批准。三是严格国土空间总体规划修改的条件，对属于国家战略、行政区划调整，重大能源、交通、水利等基础设施以及军事、防灾减灾救灾、疫情防控等建设项目需要，并经原批准机关批准后方可进行修改。

三、坚持最严格的耕地保护制度

粮食安全是“国之大者”，保障国家粮食安全的根本在耕地。《实施办法》的修订准确把握党的十八大以来党中央对耕地保护的新要求，坚持以习近平总书记关于土地管理方面的重要指示批示精神为指引，首次从法规层面落实耕地保护“长牙齿”硬措施，一是明确耕地保护责任主体，各级人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。二是强调永久基本农田特殊保护制度，不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，明确“四个严禁”占用永久基本农田的情形。三是规定耕地年度“进出平衡”制度，对永久基本农田以外的耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度耕地进出平衡制度。四是确定耕地表土耕作层剥离制度，当地人民政府可以根据实际情况，要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤剥离用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。五是补充土地整理内容，各地按照国土空间规划组织实施土地整理，新增耕地可以纳入补充耕地储备库，用于占补平衡。同时，鼓励社会组织和个人依法参与土地整理。

四、着力维护农民群众权益

《实施办法》坚持以人民为中心，进一步细化土地征收程序，以程序正义保障被征地农民的合法权益。一是保障农民群众知情权，规定征收土地预公告、征地补偿安置方案公告以及征收土地公告，至少在拟征收土地所在的集体经济组织的村务公开栏发布。二是保障农民群众参与权，对听证的要求进行细化，明确上位法规定的“多数”为“超过半数”以上被征地农村集体经济组织成员的认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律法规规定的，发布公告的人民政府应当组织听证；同时，保护利害关系人的听证权利，征地人民政府根据利害关系人的申请，可以组织听证。三是保障农民的补偿款足额到位，明确征收土地补偿费用的支付期限，在征收土地公告期满之日起三个月内，需足额支付征收土地补偿费用，并落实被征地农民社会保障费用。四是保障农民的生活水平不降低，自治区制定区片综合地价，其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准。各地也可以结合实际制定本地区标准，但不得低于自治区确定的标准，从而确保被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障。五是保障农村村民户有所居，明确农村村民以户为单位申请宅基地，由乡（镇）人民政府按照一户一宅、节约集约等要求审核批准，统筹节约集约用地与农民合理居住需求。各地可以结合实际情况，在自治区规定的宅基地面积标准范围内科学调整本地区宅基地面积。

五、深化“放管服”改革

为持续推进“放管服”改革，助推自治区全面深化改革不断深入，《实施办法》在土地利用计划指标保障方面，坚持“土地要素跟着项目走”，优先保障国家和自治区确定的军事、重大能源、交通、水利等基础设施项目和重大产业项目等，使用地指标更加精准配置。同时，赋予地方政府更多的自主权，让用地报批提速增效，加快推进重点项目落地建设，有效服务支撑经济发展大局。一是优化建设用地审批权限，自治区人民政府根据需要，可以授权地（州、市）人民政府批准农用地转用。二是下放未利用地批准权限，在原批准权限的基础上，除国家、自治区审批的建设项目和跨区域项目外，将本级立项需要使用未利用地的审批权限下放同级人民政府审批。三是调整临时用地审批权限，除涉及占用耕地由地（州、市）自然资源主管部门审批外，其它需要临时使用土地的，由当地人民政府自然资源主管部门负责审批，并要求临时使用土地的单位或者个人编制土地复垦方案。

六、促进土地资源合理开发利用

节约资源和保护环境是我国的基本国策。近年来，我区采取有效措施推进土地节约集约利用，取得了积极进展，但土地粗放利用状况没有根本改变，建设用地低效闲置现象仍较普遍。为此，《实施办法》增设“土地利用管理”章节，通过法规的明示、预防等作用，凝聚全社会节约集约用地思想共识，缓解用地格局失衡、利用粗放等问题，助推土地利用质量和效益提升，促进经济社会高质量发展。一是压实土地利用管理责任，明确各级人民政府是节约集约利用土地责任主体，提高城乡建设用地利用效率。二是明确国有建设用地供应条件，需符合土地权利清晰、无纠纷以及地块位置、使用性质、开发强度等规划条件明确的要求。并将土地储备、闲置土地处置制度入法，完善土地供应制度链条。三是鼓励开发利用地下空间，设立地下空间建设用地使用权，为推进城镇土地复合利用、立体利用、综合利用留有空间、有依可循。

七、明确自治区土地督察制度法律地位

为有效解决土地管理中存在的各类问题，2006年国务院决定实施国家土地督察制度，实施以来在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用。新修订的《土地管理法》《土地管理法实施条例》进一步为土地督察权的行使划定边界，结合自治区土地管理实际，《实施办法》明确了自治区土地督察制度的法律地位，确保自治区土地督察在法治轨道上运行。一是明确土地督察主体，自治区自然资源主管部门根据授权，可以对地（州、市）、县（市）人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。二是细化土地督察内容，主要对耕地保护情况、节约集约利用及存量建设用地的处置情况、国土空间规划编制和实施情况、土地征收情况、土地管理有关法律法规和重大决策执行落实情况等六个方面进行督察。三是规定行使土地督察权的方式，可以向被督察的地方人民政府下达督察意见书，约谈被督察的地方人民政府有关负责人，并可以依法向监察机关、任免机关提出追究相关责任人责任的建议。

八、加大土地违法行为监管力度

《实施办法》结合执法实践需求，进一步完善罚则体系，减少自由裁量权空间，一是明确监督检查主体，自然资源主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查，农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律法规的行为进行监督检查。二是加大对违法占用耕地的处罚力度，以“零容忍”态度，坚决遏制新增违法占用耕地，尤其是对违法占用、破坏永久基本农田的，可以按最高裁量标准予以罚款。三是规范自由裁量权，对非法占地罚款幅度细化，使其具有较强的可操作性，从源头上解决自由裁量权过于“自由”的问题。四是新增罚则情况，新增了各级政府和有关部门责任追究的主要情形，补充了拆分审批的法律责任以及对没收在非法转让或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的处置措施。