第一章  总 则

为主动适应经济新常态，坚持耕地保护和资源节约的基本国策，落实最严格的耕地保护制度，落实土地宏观调控政策，提高土地节约集约利用水平，保障经济社会发展，促进人口、资源、环境与经济社会全面、协调、可持续发展。根据《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土厅函〔2016〕1096号）和《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》要求，对《新疆维吾尔自治区土地利用总体规划（2006-2020年）》进行调整完善。

规划范围为新疆行政辖区内的土地。

规划基期为2005年，规划目标年为2020年，规划期限为2006-2020年。

本次规划调整完善基期为2014年，规划调整完善目标年为2020年，调整完善期限为2015-2020年。

第二章  土地利用现状与面临的形势

第一节  土地利用现状

一、土地利用现状

2014年，新疆农用地5169.16万公顷（含兵团，下同），占土地总面积的31.68%；建设用地152.41万公顷，占土地总面积的0.93%；其他土地10993.85万公顷，占土地总面积的67.38%。土地利用率32.62%。

二、土地利用特点

——土地面积大，人均占有耕地数量多，土地生产力水平较低。

——节约集约用地水平不断提高，但总体利用程度低。

——后备资源较多，但开发利用难度大。

三、土地利用中存在的主要问题

——耕地总体质量不高。耕地有机质含量较低，且地区之间差异大，总体而言南疆低于北疆。

——建设用地集约利用水平较低。问题，集约利用总体水平较低。

——城镇、农村居民点用地双增，土地供需矛盾日益突出。

——土地生态环境问题突出。

第二节  机遇与挑战

一、土地资源开发利用的机遇

党中央、国务院高瞻远瞩，统揽全局，做出了丝绸之路经济带核心区建设、新疆社会稳定和长治久安的战略部署，新疆面临难得的历史机遇。

——国家将着力打造新疆丝绸之路经济带核心区，加强“五大中心”建设，实现与周边国家的互联互通，必将在交通枢纽、资源能源陆路大通道建设等方面对土地资源开发利用提出新要求。

——国家将进一步加大对新疆经济社会发展的支持力度，必将在新型工业化、新型城镇化、乡村振兴、农牧业现代化、信息化建设和基础设施现代化方面，以及在能源、交通、水利等基础设施建设方面对土地资源开发利用提出新要求。

——自治区将加大补齐经济社会发展“短板”的力度，进一步加强民生建设工程，在安居富民、定居兴牧、城镇保障性住房等建设工程方面对土地资源开发利用提出了新要求。

——探索建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。积极推进农村宅基地改革试点，完善农村宅基地制度。随着改革的不断深化，也对我区土地资源开发利用提出新要求。

二、土地利用面临的挑战

——新疆加快推进新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化、基础设施现代化、现代服务业和信息化建设，对土地资源的保障能力提出更高要求。

——受自然、区位和经济条件制约，土地资源低效﹑粗放利用的现象比较普遍，土地利用由粗放型向集约型转换任重道远。

——随着经济社会发展，生态环境约束加大，国土资源开发利用和环境可持续之间的矛盾越来越严峻，国土资源生态环境保护的任务更加艰巨。

——调整完善期也是改革的攻坚期，研究探索农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革三项改革任务，建立适应新形势的土地资源管理制度任务繁重。

——新疆是全国脱贫攻坚主战场。南疆四地州为“三区三州”深度贫困地区之一，贫困程度深，致贫因素复杂而特殊，扶贫成本高，脱贫难度大。

第三章  土地利用目标

——保持耕地总量平衡，加大基本农田保护力度。2020年，新疆耕地保有量不低于428.73万公顷，基本农田保护面积不低于354万公顷，基本农田保护率82.57%，做到耕地与基本农田保护面积不减少，质量有提高，布局得到优化。

——合理安排建设用地，提高土地节约集约利用水平。2020年，新疆建设用地总规模控制在185.73万公顷，城乡建设用地130.76万公顷，交通水利及其他建设用地54.98万公顷；新增建设用地总规模63.66万公顷，新增建设占用耕地控制在15.92万公顷内；人均城镇工矿用地由2014年的449平方米降到2020年的353平方米。

——调整土地利用结构。通过土地结构调整，农用地、建设用地和其他土地占土地总面积的比例由2014年的31.68%：0.93%：67.38%调整到2020年的39.21%：1.14%：59.65%，土地利用结构逐步趋于合理。

——提高土地管理水平。进一步加强土地法制建设，完善土地市场机制，改进土地管理的法制、经济、技术手段，健全规划实施保障措施，发挥规划对土地利用管理的宏观调控作用，土地管理效率和服务水平不断提高。

第四章  统筹区域土地利用

根据土地资源自然条件、社会经济条件和开发利用方向相对一致性的原则，将新疆划分为六个土地利用区。按照有保有控、区别对待的原则，在加快天山北坡经济带发展的同时，实施南北互动的区域协调发展战略，制定不同区域差异化的土地利用政策，优化土地资源配置，引导人口、产业和生产要素的合理转移，促进区域协调发展。

一、准噶尔盆地南部区

包括乌鲁木齐市、昌吉回族自治州5县2市、克拉玛依市、博尔塔拉蒙古自治州2县1市、省直辖单位、伊犁哈萨克自治州奎屯市、塔城地区乌苏市和沙湾县。

——经济发展布局重点

支持东起哈密西至伊宁的天山北坡经济带率先发展，乌鲁木齐—昌吉经济区加快推进经济一体化和城乡一体化进程，重点发展能源矿产资源精深加工、制造业和战略性新兴产业，加快技术进步与创新，大力发展现代商贸物流、金融保险、商务服务等现代服务业，进一步改善投资环境，提高对外开放水平，加快建成我国重要的综合性能源基地，西部地区重要的制造业中心、国际性商贸和物流中心；石河子—玛纳斯—沙湾经济区立足农业集约化发展优势，建设全疆重要的制造业基地、纺织工业基地、绿色食品加工基地和农业产业化示范区；奎屯—克拉玛依—乌苏经济区依托丰富的石油石化、特色农业资源和交通枢纽优势，建成国家重要的能源基地和全疆重要的轻工业基地、商贸物流中心；博乐—阿拉山口—精河经济区发挥特色农业资源和口岸优势，以农产品加工业、对外贸易、旅游等产业为主，建成我国重要的陆路货物贸易中转集散地、进出口产品加工基地。

——土地资源开发利用方向

加大土地整治和高标准农田建设力度；合理确定乌鲁木齐城市密集区用地规模，加强土地节约集约利用；支持准东煤化工基地建设、独山子—克拉玛依、乌鲁木齐石油化工基地、矿产资源开发、奎北铁路等建设；加强艾比湖湿地保护和准噶尔盆地南缘生态建设，禁止艾比湖流域、准噶尔盆地南缘土地开发，并有计划地组织节水退地。

二、伊犁河谷区 

包括伊犁哈萨克自治州直属伊犁河谷地8县1市及霍尔果斯市地方部分。

——经济发展布局重点

伊宁—霍尔果斯经济区以霍尔果斯经济开发区建设为契机，重点加快发展包括伊宁市、霍尔果斯市、霍城县、伊宁县和察布查尔县在内的外向型经济，依托丰富的水土、矿产、旅游资源，适度发展现代煤化工、特色农牧产品加工、旅游等支柱产业，加强天然林和天然草场保护，建设生态环境优良、繁荣和谐的国际合作与沿边开发开放示范区、国家重要对外开放门户、国际著名绿色农牧基地与生态旅游区，保障用地需求。

——土地资源开发利用方向

在生态环境保护的基础上，支持伊犁煤炭煤电煤化工基地的建设、矿产资源开发；支持以伊宁市为中心的区域城镇化发展；支持旅游业的发展；支持天然林保护及平原人工林建设；支持高标准人工饲草料地改造建设。

三、准噶尔盆地北部区

包括阿勒泰地区6县1市和塔城地区塔额盆地4县1市。

——经济发展布局重点

以改善牧民生产生活条件和增强可持续发展能力为目标，支持沿边高寒地区充分发挥丰富的天然草场资源、矿产资源和口岸优势，在注重保护生态环境基础上，加快推进新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化，大力发展生态旅游业、矿业开发和边境贸易为主的特色优势产业，着力建设全疆重要的绿色农牧产品基地、特色产品生产加工出口基地和我国西部地区重要的生态、民俗旅游目的地；配套完善水、路、电等基础设施，加快建设社会主义新农村和新城镇建设。

——土地资源开发利用方向

加大塔城盆地基本农田整治力度，提高耕地质量；支持为定居牧民配套建设人工饲草料地；支持区域城镇化发展，推动牧民定居，统筹城乡建设用地；积极勘探开发矿产资源，适当增加采矿用地规模，促进采矿用地的集约利用。

四、吐哈盆地区

吐哈盆地区包括吐鲁番市1区2县和哈密市1区2县。

——经济发展布局重点

吐鲁番—哈密经济区依托丰富的光热资源、油气、煤炭和盐类等矿产资源以及独特的旅游资源优势，大力建设国家级太阳能、风能综合利用示范基地、煤电生产和外运基地，该区域是自治区重要石油天然气产业基地、无机盐化工产业基地。

——土地资源开发利用方向

结合农业产业结构调整，推动以节水灌溉为主要内容的土地整治，提高耕地质量；支持特色林果业发展；保护旅游资源，保障旅游用地；为促进城镇化发展合理供给土地；保障交通水利等基础设施用地，支持煤电化等工矿发展用地；在科学论证的基础上，实施节水退地，减少灌溉面积。

五、塔里木盆地北部区

包括巴音郭楞蒙古自治州6县1市和阿克苏地区8县1市。

——经济发展布局重点

支持天山南坡产业带充分发挥丰富的能源资源和特色农业资源优势，做大做强石油天然气、煤化工、纺织、农副产品精深加工等特色优势产业，加快延伸产业链，提高附加值；支持重点园区和重点企业发展，加快形成特色产业集群；建成国家重要的石油天然气化工基地、农产品精深加工基地、纺织工业基地。

——土地开发利用方向

结合塔里木河流域综合治理工程，大力推进土地整治，进行盐碱地改造；支持优质商品棉基地建设，支持特色林果业发展；保障石油、天然气、煤炭资源开发项目建设用地，支持石化工业园区以及纺织工业园建设；支持南疆铁路沿线和石化产业带城镇建设，保障抗震安居工程建设用地；保障基础设施用地供给。

六、塔里木盆地西南区

包括克孜勒苏柯尔克孜自治州3县1市、喀什地区11县1市、和田地区6县1市和巴音郭楞蒙古自治州的且末县、若羌县。

——经济发展布局重点

以保障和改善民生、增强南疆四地州自我发展能力为目标，加大对南疆四地州的扶持力度，保障精准扶贫、安居富民、定居兴牧、天然气利民等民生工程和“双语”教育、职业教育等公共服务设施建设；水利、交通、电力等重大基础设施建设；林果、棉花、畜禽、药材等农副产品加工和储藏保鲜等农牧业现代化建设；发展旅游业、民族特色手工业和特色餐饮业；大力支持以喀什经济开发区为中心，带动南疆四地州及周边各具特色的小城镇发展，加快新型城镇化进程，建成全疆重要的特色林果产品生产加工基地、外向型农业基地，以及面向中亚、南亚的民族特色产品生产加工基地和物流中心；支持中巴经济走廊建设。

——土地资源开发利用方向

以加强基本农田保护为重点，支持特色农业开发和设施农业建设；保障卡拉贝利、阿尔塔什、于田吉音、大石峡等水利枢纽工程用地，依托乌鲁瓦提和下坂地水利枢纽进行适度土地开发；推进以地下水开发利用和节水灌溉为主要内容的土地整治力度，改良盐碱地；支持农区畜牧业发展，支持草地提升改造，保障牧民定居；保障基础设施建设、城镇化和抗震安居、移民搬迁工程建设；保障生态建设用地，保护土地生态环境，促进生态改善。

第五章  保障重点项目用地

根据《新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、各行业发展规划以及新疆的实际发展需要，充分保障规划调整完善期交通、水利、能源建设、脱贫攻坚、乡村振兴、民生等项目用地。到2020年，安排交通水利及其他建设用地54.98万公顷。

第六章  协调土地利用与生态建设

第一节  加强土地生态建设

一、重点保护基础性生态建设和环境保护用地

坚持合理利用土地，严格控制非农建设占用耕地，加大土地整治力度，高度重视天然林、天然草场和湿地等基础性生态建设和环境保护用地的保护。

二、构建生态良好的土地利用格局

构建以绿洲为主体的生态安全屏障。支持天然林保护、生态退耕、自然保护区建设、永久基本农田建设等重大工程。

第二节  推进土地环境治理

一、巩固生态退耕成果，保障生态用水需求

巩固退耕还林还草成果，建立促进生态改善、农民增收和经济发展的土地利用长效机制。依据规划继续推进生态退耕，严格按照自治区下达的2020年各行业用水定额生态用水量安排生态用水需求，促进生态环境改善和发展。

二、恢复工矿废弃地生态功能

推进矿山生态环境恢复治理，加强对采矿废弃地的复垦利用，积极推进乌鲁木齐市周边等工矿废弃地复垦，恢复植被，提高土地生态系统自我修复能力。

三、加强土地退化和污染防治

合理安排水土流失治理和防沙治沙项目用地，鼓励保护性土地利用方式；积极推进天山南部绿洲区盐碱化耕地改造等土地整治重大工程建设，集中连片改良盐碱化土地；加强对耕地污染的综合治理，防止农药、化肥、残膜等对土地的污染。

四、实施重大生态修复工程

启动新疆防沙治沙工程，重点推进塔里木盆地周边和准噶尔盆地南缘防沙治沙、天山北坡谷地森林植被保护与恢复。以保护山区、荒漠天然植被和绿洲为重点，实施重大生态修复工程。

第三节  提升土地生态服务价值

坚持城乡统一协调发展，合理利用绿洲土地资源，统筹安排好各业各类用地，维护绿洲生态系统，构建具有新疆特色的绿洲土地利用模式。

一、协调区域土地利用与生态建设

（一）合理安排城镇生态建设和环境保护用地

按照高效节约、生态健康的要求，遏制城镇建设用地盲目扩张，保障基本生态建设和环境保护用地需求。促进新型城镇化转型发展，并与城市周边的河湖、森林共同构成城市完整的生态网络，为建设海绵城市、构建城乡相融的生态屏障提供支撑，缓解资源环境承载压力，建设生态文明共同体，促进城市绿色发展

（二）改善农村居住环境

继续推进新农村建设坚持城市支持农村，促进城乡在产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。完善农村基础设施建设机制，推进城乡基础设施互联互通、共建共享，保障农村安居工程建设用地需求。因地制宜地规划和保障安居富民定居兴牧工程和农村基础设施、社会事业发展用地，积极引导农村居民点集中布局。

（三）区域生态建设措施

以土地利用分区为基础，实施有利于生态环境改善的土地利用措施，促进区域土地利用与生态建设的协调。

二、发挥生态屏障作用

（一）完善耕地基础设施

结合土地整治重大工程，加强基本农田建设，积极发展节水农业，合理开发利用地下水资源，配套完善交通、水利等基础设施，进一步完善农田防护林体系。

（二）加强山区天然林地保护

封山育林，更新迹地，提高森林涵养水源的能力。

（三）保护天然牧草地

实施退牧还草工程和牧民定居工程，大力建设优质高产饲料地，实行低质草地禁牧、退化草地休牧、宜牧草地减牧的牧草地利用方式。

（四）保护天然湿地等生态敏感区

支持各流域综合治理等生态建设工程实施，逐步改善塔里木河流域、艾比湖湿地以及古尔班通古特沙漠南缘土地沙化区等生态敏感区环境质量。

第七章  规划实施保障

第一节  加强规划对土地利用的总体控制

一、落实保护耕地和节约集约用地目标责任制

按照本规划确定的目标和任务，自治区人民政府与各地（州、市）人民政府（行政公署）签订耕地保护目标责任书，明确各地（州、市）耕地保护和节约集约用地责任，实行最严格的耕地保护制度。

二、全面实行永久基本农田特殊保护

强化用途管制，加强永久基本农田对各类建设布局的约束和引导，建立健全占用和补划永久基本农田踏勘论证制度，严格控制非农建设占用永久基本农田，已经划定的永久基本农田特别是城市周边永久基本农田不得随意占用和调整，重大建设项目、生态建设、灾毁等经国务院批准占用或依法认定减少永久基本农田的，在原县域范围内补划永久基本农田。

三、做好相关规划与土地利用总体规划的衔接

强化土地利用总体规划的控制作用，相关规划要与土地利用总体规划相衔接。地方各级人民政府按照“下级规划服从上级规划、专项规划服从总体规划”的原则，组织编制地方各级土地利用总体规划调整完善成果。

第二节  健全规划实施行政管理制度

一、严格执行土地用途管制制度

土地利用总体规划一经批准，即具有法定效力，城乡建设、土地开发等各项土地利用活动，必须符合土地利用总体规划确定的土地用途。

二、强化建设用地空间管制

各地按照土地利用总体规划划定的“三界四区”，尽快将城镇建设用地管制边界和管制区域落实到地。

三、强化土地利用计划调控

依据土地利用总体规划制定土地利用年度计划，实行严格管理。

四、强化建设项目用地预审管理

凡不符合土地利用总体规划、不符合国家供地政策的，不予通过建设项目用地预审。

五、切实落实耕地占补平衡制度

强化耕地保护意识，强化土地用途管制，强化耕地质量保护与提升，坚决防止耕地占补平衡中补充耕地数量不到位、补充耕地质量不到位的问题，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。

六、积极推进土地整治工作

落实质量兴农战略，加强农村土地综合整治和高标准农田建设，建立和建设永久基本农田整备区，保障永久基本农田综合生产能力。积极推进土地整治，做好对田、水、路、林、村的综合整治，有效稳定永久基本农田规模布局，提升耕地质量，改善生态环境。

七、加强规划实施监督

依据公正、公开和便民原则，完善土地规划管理听证制度，增强土地规划执法力度。

第三节  强化规划实施的经济手段

一、推进土地使用制度改革，培育和完善土地市场

进一步推进土地使用制度改革，培育和完善土地市场，制定公平的市场规则，规范市场行为，达到节约集约利用土地的目标。

二、建立有利于规划实施的经济激励与约束机制

按照“以规划定任务，以任务定资金”的原则，地方财政部门安排专项资金用于保障土地整治和高标准农田建设，以土地整治为平台，聚合其他涉农资金，引导社会资金投入，发挥资金整体效益，落实耕地保护责任。

三、加强对公益性投资的引导

加强财政政策与土地政策的协调，公益投资要与规划确定的措施相配合。重大基础设施或公共服务设施的安排，要充分考虑对土地利用和生态环境的影响，确保公益性投资的经济环保效能。

四、逐步实施对耕地等战略资源保护的财政转移支付

将规划确定的耕地保有量和基本农田保护面积作为对农民直接补贴的重要依据，实行保护责任与财政补贴相挂钩的制度。

五、探索农村集体建设用地有偿使用

顺应改革潮流，探索建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。积极推进农村宅基地改革试点，完善农村宅基地制度。

第四节  加强规划实施的基础保障

一、加强土地调查统计和监测评价

认真做好土地利用现状调查、统计和变更调查。加快土地综合承载力评估研究，加强土地利用和土地市场动态监测。

二、严格执行用地标准和供地政策

严格执行各类建设用地标准，实行项目准入制度，按照标准审核各类建设项目用地和城乡居民点用地。

三、提高土地规划信息服务水平

建立覆盖土地利用现状、土地利用规划、土地质量等基础数据的地政管理数据库，探索并运用计算机及遥感技术（RS）、全球定位系统（GPS）和地理信息系统（GIS）等现代技术手段，对土地利用总体规划的实施情况进行跟踪调查，建立土地利用规划实施监测、分析、调控系统，及时地提供最新的数据资料，了解规划最新的实施动态。

四、推进规划队伍建设

加强土地规划理论、方法和技术手段研究；加强土地规划队伍建设，加快落实规划机构资质认证制度，加强业务培训，提升从业人员业务水平。

第五节  扩大规划的民主决策和公众参与

一、加强规划宣传

深入开展土地基本国情、国策和区情教育，加强土地资源开发利用法律法规和政策宣传，提高全社会对土地资源开发利用规划的认识。树立按规划进行土地资源开发利用的理念，增强公众对规划编制、实施的参与和监督。

二、改进规划工作方式

坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，提高规划决策水平。建立完善规划调整完善的部门协调机制，加强部门沟通配合及规划的咨询论证和评估等工作。

三、建立健全公众参与制度

采取多种方式和渠道，扩大公众参与，充分发扬民主，增强规划修编的公开性和透明度。规划一经批准，依法公告规划的主要内容，加强规划实施管理的舆论监督和公众监督。

建立规划的公示制度，将土地利用规划的内容，特别是土地用途管制的内容以各种方式向社会公布，让公众了解土地的规划用途，自觉地按规划用途来合理利用土地，变政府规划为社会规划。