推动生态补偿向市场化过渡

积极探索资源使用权、取用权、排污权交易等市场化的补偿模式，引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿，让资源市场成为生态价值与生态补偿的有效桥梁，逐步实现两者的对等关系。

前不久，国家发改委研究起草的《生态保护补偿条例》向社会公开征求意见，获得社会各界广泛响应。

经过多年探索，我国生态保护补偿机制建设取得了显著成效，促进了生态价值的实现。但客观而言，在实践层面仍面临不少待解的难题。也因此，作为我国首部以生态保护补偿命名并具有立法追求的法律文件，《生态保护补偿条例》从一开始就备受关注。

生态补偿是解决不同类型主体功能区发展不平衡的有效方式。多年来，我国生态保护补偿机制在探索中日趋完善。1990年国务院发布的《关于进一步加强环境保护工作的决定》中提出“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”和“开发利用与保护增殖并重”的环境保护方针；2015年出台的《生态文明体制改革总体方案》明确，到2020年构建起生态补偿制度，2016年，《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》作为全国首份针对生态补偿机制的国家文件，明确要求“基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式”。之后陆续发布的系列生态补偿文件也进一步明确并细化了多项目标和任务。

目前，我国已在草原、森林、流域、湿地、海洋、耕地、荒漠7个领域开展生态补偿。与此同时，生态补偿也从生态系统要素补偿扩展到区域补偿，在推动全国生态系统保护、促进区域协调发展、巩固脱贫攻坚成果等方面发挥了重要作用。但是，目前生态补偿工作推进中还面临不少待解的难题。比如，部门管理多元化、政策碎片化；补偿方式单一、渠道狭窄等。再比如，在具体执行中，补偿资金从哪里来？如何调动起中央、地方、企业、公众的积极性，促进更多的利益相关方参与到生态补偿机制当中？如何建立生态补偿长效机制等系列问题 。

2018年机构改革之后，生态补偿工作部际联席会议从原来的13个部门减少到11个，森林、草地、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域生态补偿牵头部门从6个减少到3个。根据新“三定规定”，由自然资源部牵头建立和实施生态保护补偿制度，由国家发展改革委牵头健全生态补偿机制，生态环境部参与生态保护补偿工作。这一改革为解决生态补偿面临的管理多元化、政策碎片化的问题提供了强有力的体制保障。

生态产品市场化不仅意味着直接进入市场交易，还需要借助市场化手段实行生态补偿，这是因为部分生态产品价值难以通过市场交易体系实现。实践中，生态补偿的范畴可分为：以“谁受益谁补偿”的原则，将生态保护的外部性内部化，包括承担生态修复责任、支付环境损害赔偿；以货币型或政策型等方式为生态产品的供给提供正向激励；为维护生态系统功能完整而对短期经济利益损失的补偿。鉴于生态产品开发的成本和收益具有不确定性、周期长、技术含量高等特点，更应强调激励性的生态补偿，引导更多利益相关者和社会资本参与到生态产品的供给和交易中。

同时，有必要向市场配置为主体的生态补偿体系过渡。积极探索资源使用权、取用权、排污权交易等市场化的补偿模式，引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿，让资源市场成为生态价值与生态补偿的有效桥梁，逐步实现两者的对等关系。

此外，还需要积极探索建立横向生态保护补偿机制，在长江、黄河等重要流域生态环境保护地区和受益地区之间、流域上中下游，通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向生态保护补偿机制。