自然资源部 2025年06月17日 19:02 北京

针对盘活存量房地产用地存在的利用难、转让难、收回难等问题，自然资源部会同国家发展改革委等部门于2024年6月研究出台了妥善处置闲置存量土地的18条政策措施（以下简称“18条”），从3个方面对存量房地产用地采取适度“松绑、放活、让利、简化”等政策，支持各地加快盘活利用。一年以来，各地吃透文件精神、把准政策要求、狠抓政策落地，高效服务、助企纾困的行动已融入日常，存量挖潜、内涵式发展的理念深入人心，妥善处置闲置存量土地不断取得新成效。

从酝酿到产生

践行以人民为中心的发展思想

近几年，全国新建商品房销售面积和销售额、房地产开发投资、房地产用地供应面积和出让价款等指标逐步放缓，我国房地产市场供求关系发生重大变化，市场进入深度调整阶段。在此背景下，尽管全国新增房地产用地供应量减少，但市场销售疲软、资金回款周期拉长等挑战并存，导致有些企业陷入项目去化困难甚至停滞的困境，存量房地产用地规模维持高位。

企业试图自救但限制颇多，利用难、转让难的问题突出。一方面，想建“建不了”。伴随市场形势变化，商办体量过剩、自持运营困难、车位匹配不佳等现实问题凸显，有的企业希望根据市场变化放宽规划标准、调整产品结构，但在现有政策环境下受限较多。另一方面，想转“转不动”。市场动力不足，项目闲置后很难找到接盘企业合作开发，同时面临达不到转让条件或转让税费较高问题，未能充分发挥市场对资源配置的决定性作用。

政府伸手援助但力不从心，定价难、收回难的矛盾存在。一方面，想收“收不起”。政府有偿收回土地面临财政支持力度不足、融资渠道窄、资金回收周期长等难题。同时，房地产市场快速增长时期制定的部分政策，在执行过程中存在与最新形势不适应甚至政策之间相互束缚。另一方面，想谈“谈不拢”。土地受让人利益诉求和补偿预期居高不下，双方难以协商一致，再加上大量涉及抵押融资和司法查封的土地，处理起来程序复杂、周期较长、成本较高，不少遗留问题缺乏处置路径。

民有所呼，我有所应。支持政策，呼之欲出。

“18条”政策措施在“鼓励企业优化开发”方面，消除开发建设障碍，完善规划条件和相关配套设施要求，合理调整开竣工日期，依法免除因自然灾害、疫情导致的违约责任；在“促进市场流通转让”方面，充分发挥土地二级市场作用，推进房地产用地“带押过户”，配合司法及破产处置，优化分割开发程序，支持合作开发；在“规范政府收购收回”方面，强调了应依法收回的情形，协商收回的可采取等价置换等方式，收回收购土地用于保障性住房的，可通过地方政府专项债券等资金予以支持，但要量力而行，坚决避免新增地方政府隐性债务。“18条”是系统施策的“政策工具箱”，限定时限、限定范围、封闭运行，在风险可控的前提下，为企业缓解资金困难和压降债务提供“套餐式”政策支持。

从政策到实践

各地反响热烈，企业备受鼓舞

“18条”出台一年来，各地既坚持原则又积极创新，部分省市结合本地实际陆续出台相关规定或实施细则，细化流程、规范操作，推进各项措施落地见效，形成了一批鲜活生动的典型案例，起到了良好的示范效应。

一家家企业轻装上阵，有市场需求的在建待建项目陆续开工

——严格履约，各担其责，给企业打下一剂“强心针”

在天津（案例请点击），受大运河管控政策、大运河文物保护建设控制等政府因素影响未能按期竣工的项目得到政策支持；在广东珠海（案例请点击），项目因相关政府活动、安全事故等影响的时段不计入违约期；在河北廊坊（案例请点击），面对因政府抵押融资和人防政策调整导致地块无法按期开发的问题，当地积极消除影响，尽力为企业开工创造条件……各地政府敢于担当，推动消除开发建设障碍，依法合理免除违约责任，实事求是顺延竣工时间，缓解了企业开发建设压力。

——合理调规，正向优化，激活企业开发意愿，释放存量土地价值

江苏省常州市（案例请点击）指导企业优化住宅方案，调整户型、层高、车位、绿地面积等指标，人居环境更美，居住品质更高，也缓解了企业产品去化压力；江苏省苏州市（案例请点击）通过规划调整、分层供应，引导企业集中连片开发，促进立体空间盘活利用，片区风貌更优，公共服务配套更强，企业开发信心更足；四川省成都市（案例请点击）建立多部门联动机制，明确宗地产业业态调整内容，组织专家咨询论证、做好公示公证、开展社会稳定风险评估，走出了惠民利企的盘活新路……适应市场形势变化，各地主动作为，帮助企业摆脱束缚，以高质量供给服务城市高质量发展。

——分割发证，延期缴款，破解企业资金困局，让困难企业“喘口气、再出发”

吉林省长春市（案例请点击）在建立资金共管账户、严格落实监管责任的前提下，支持企业对建筑已完工且土地出让价款已缴清的住宅部分办理不动产登记，助力企业通过预售回笼资金；内蒙古乌兰浩特市（案例请点击）充分考虑项目建设进展良好、企业资金周转困难的情况，将土地出让价款缴纳时间延迟六个月，重新认定违约金缴纳起算日期……资金是企业运行的“血液”，各地精准适用政策，靶向发力，激活土地资产，让处在困境中的企业感受到真切的暖意。

——依法认定，合理免责，让企业能够迈开步子，心无旁骛搞开发建设

广东珠海（案例请点击）在疫情防控指挥办实施封控、管控措施期间以及台风黄色、橙色、红色或者暴雨红色预警信号生效期间，免除企业违约责任；天津（案例请点击）在重污染天气应急响应启动期间，免除企业违约责任……各地在落实过程中，明确了一项项原因认定和延期计算标准。这是各地自然资源主管部门结合实际深入调查、主动对接、积极回应的结果，也是闲置存量土地处置理念更加人性化、处置方式更加精细化、处置流程更加规范化的真实写照。

一座座“桥梁”奋力架起，市场机制作用更好发挥

——主动服务，鼓励探索，激活市场处置闲置存量土地效能在湖南娄底（案例请点击），一项目因相邻宗地上两栋家属楼的业主多次上访并阻工，陷入长期停滞。当地多次召开协调会，促成企业整体收购相邻2宗土地及地上家属楼，整合开发以提升区域整体空间品质。不仅是湖南，各地都在尽力发挥平台作用，促成二级市场交易，打通经济循环，让有效市场和有为政府协同发力。

——府院联动，加强衔接，打破司法查封土地处置僵局

在云南临沧（案例请点击），人民法院与自然资源部门联动，推动闲置地块进入司法拍卖程序，从速办理竞得后相关手续。在河南郑州（案例请点击），市、区两级组建专班，推动诉讼案件和解，实现债务“新老划断”，解决项目被抵押、查封问题。本着“以用为先”的原则，各地畅通部门联动处置渠道，灵活适用多项政策工具，让冻结的土地解封，让沉睡的资产焕发新的活力。

——分割转让，地尽其用，实现项目“早投产”、资金“早回笼”

多家公司合作开发，因债务纠纷，部分地块基本停工，存在烂尾风险；商业地块停工，商品房项目延期交房一年，业主多次聚集维权……面对错综复杂的情况，怎么分割破难题，各地主动作为、综合施策。江苏省南京市（案例请点击）成立专班进行专题研究，理清被分割地块相关规划指标，确保其满足相应分宗条件，并具备单独开发建设条件；无锡市（案例请点击）按照“建设主体改变，建设方案不变”的原则明确分割转让范围……在此基础上，各地努力促成分割地块以合适价格进行转让交易，让有能力者建设，让深陷泥潭者脱困，促进资源节约集约利用。

——牵线搭桥，促成合作，推动项目建设和风险化解，实现合作共赢

山东省淄博市（案例请点击）主动服务，指导企业与合作方进行洽谈沟通，通过免除疫情期间企业的违约责任打消双方顾虑，促成双方合作；江苏省宿迁市（案例请点击）通过协助企业变更投资主体，支持优化规划条件等措施，引导企业以存量土地引入社会资本，共同成立新公司推动项目开发……各地把握双方具有合作意愿的良好契机，多措并举打通卡点堵点，为项目开发注入新鲜血液。

不仅如此，面对企业苦寻合作方无果的困境，各地也有“锦囊妙计”。如河南省郑州市（案例请点击）成立意向续建方遴选委员会，通过遴选方式选定项目续建投资主体。这种方式巧借政府公信力及广泛影响力，提升服务效能，优化营商环境，为项目寻求合作方按下加速键。

一宗宗地块收回再造，“沉睡”的资源再“生金”

——规范收回，等价置换，避免土地资源长期闲置浪费

海南省万宁市（案例请点击）大胆创新，以“容积率漂移”方式拓宽闲置土地收回路径；安徽省芜湖市（案例请点击）巧用非货币补偿方式协商收回土地，化解资金难题；黑龙江牡丹江（案例请点击）、安徽六安（案例请点击）、湖北孝感（案例请点击）、新疆乌鲁木齐（案例请点击）等地，通过分割收回企业无力开发的部分地块，实现资产变现，保障项目续建；广东省广州市（案例请点击）以解除合同方式收回土地，理清了违约责任；北京市（案例请点击）运用成本法科学制定回收补偿方案，算好了收回的明细账……

此外，在收回过程中，针对历史遗留问题或纷争，江西省萍乡市（案例请点击）采取的仲裁方式、浙江省杭州市（案例请点击）创新的“一揽子”协议解决形式、福建省厦门市（案例请点击）形成的受让人因自身原因单方提出退还土地的处理原则等，无不折射出助企纾困、为民服务的底色。

——简化路径，收供并行，便利化服务保障高效运转

广西梧州（案例请点击）积极探索以招商结合“收回—供应”并行处置闲置存量土地的新思路，建立多部门用地审批联席会议制度和土地信息共享联合监管机制；河北廊坊（案例请点击）通过挂账收储方式先行收回闲置地块，根据其3年内再次出让情况，相应选择收回价款支付方式……各地通过收供并行，既减少了政府财政直接支出，也降低了企业有关税费成本，加速了地块收回进度，实为政企双赢之举。

——再造“优地”，有序供应，变土地存量为发展增量

福建省福州市（案例请点击）将收回地块分别用于建设安置型商品房和保障性住房，保障了回迁群众和工薪群体的刚性住房需求；浙江省杭州市（案例请点击）通过优化地块规划指标，“优地优供”吸引多家房企竞拍；湖北省武汉市（案例请点击）通过地块收储，变闲置地块为高品质住宅，呈现项目首次开盘即热销的盛况……各地结合市场形势、区位优势、发展格局等，将收回的土地做优，按照市场需求精准投放，顺应人民群众对优质住房的新期待，推动存量土地转化为城市发展新空间。

针对盘活存量土地缺资金的问题，2024年11月《自然资源部关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》印发，各地运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地项目逐步落地，再度助力市场供求关系改善，促进房地产市场止跌回稳。如，广东省广州市（案例1请点击）（案例2请点击）靠前服务，提前谋划，主动接洽意向企业，算好收益与成本之间的平衡账；建立发展改革、财政、自然资源部门的协调机制，联合开通项目审核快速通道，高效推进相关工作。又如，浙江省湖州市（案例请点击）积极做好回购价格谈判，创新采用分期支付方法，下好专项债券资金到位前的“先手棋”。

从新起点看未来

前景广阔、大有可为

据了解，截至今年4月底，已有2.4万宗、9.08万公顷的存量房地产用地纳入妥善处置闲置存量土地“一地一策”清单，可适用“18条”政策工具箱。一年来，在各地共同努力下，2024年3月31日之前供应的房地产用地（含住宅用地和商服用地）下降了19.1%，政策成效逐步显现。

当前，我国城镇化发展实现从重数量的外延式扩张向重品质的内涵式发展转变，房地产市场供求关系发生重大变化，进入加快构建房地产发展新模式的重要时期。构建房地产的新模式，必须从原来开发建设思维转变为运营治理思维，通过空间结构的变革，来推动城市的变革，为房地产发展带来新的机会，盘活存量的政策举措必将发挥越来越重要的作用。诚然，这一工作涉及土地权利人多、利益关系复杂、资金投入量大、盘活周期长，尤其到后期会剩下更多难啃的“硬骨头”，有更多的“硬仗”要打，这也对盘活存量提出了更高要求。

“窗口期”支持政策多、力度大，各地要善于从典型案例中汲取经验，从实践探索中积累经验，寻找破局点和新的增长点，推动盘活利用方式从单一的土地要素供应、单宗地盘活利用、单一政策工具、部门单兵作战向组合供应、综合施策、部门协同转变，盘活利用目标从存量消化向存量优化进阶，进一步释放存量空间及价值，书写推动城市高质量发展的新篇章。