专家解读《自治区关于加强城市规划设计与实施管理的意见》

专家解读《自治区关于加强城市规划设计与实施管理的意见》

人民城市理念的新疆实践

北京市城市规划设计研究院副院长 白劲宇

2026年6月，新疆维吾尔自治区人民政府办公厅印发《自治区关于加强城市规划设计与实施管理的意见》（新政办发〔2026〕36号）。文件开篇明确“努力建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”这一总体定位，并将“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念从价值倡导转化为契合新疆实际的、可操作的规划管理工具。

一、以区域统筹构建空间公平的制度框架

人民城市理念的空间基础是区域公平。传统城镇体系规划侧重于规模等级与职能分工，对发展权在空间上的均衡配置关注不足。《意见》在区域层面实现了突破。

从空间结构看，“一群两带三圈”的城镇空间格局并非简单的形态描述，而是承载着“缩小南北疆发展差距”的明确政策意图。《意见》将南疆重点城市的规划建设治理水平提升、产业升级空间保障、高等教育设施建设等具象为规划资源配置的优先方向，实质上确立了空间正义的价值排序。这种安排超越了公服保障优先的传统逻辑，将发展环境均等化作为区域空间组织的核心目标。

从制度安排看，区域规划统筹工作机制的建立，聚焦资源能源、生态环境、公共服务设施、防灾减灾等跨行政区问题的协同解决。以综合交通网络为骨架引导区域功能布局，为不同规模、不同区位的城镇创造相对均等的发展条件。基于主体功能区战略的差异化配套政策，则在保障底线约束的同时，承认区域资源禀赋差异，避免“一刀切”政策对特定地区发展权的损害。

二、以产城融合回应真实的功能布局需求

人民城市理念的功能表达，在于让城市空间布局回应人的真实生活需求。“产城分离”导致的职住失衡、通勤压力、新区空置等问题，本质上是城市功能组织偏离了以人为中心的价值导向。

《意见》的回应策略体现为三个层次。在宏观布局上，明确产业园区与城市服务功能融合的发展方向，除特殊选址要求外，新建产业园区须靠近现有城市片区，从源头上避免大规模单一功能组团的生成。在微观组织上，提出“三区融合”型产业社区概念，将产业、科技、居住功能进行空间集成，缩短人的日常活动半径，提升生活便利度与空间使用效率。在存量治理上，通过规划用地差别化政策推动闲置低效土地整合，实施“标准地”出让、弹性年期供地、混合用地供应等制度创新，从土地供给侧推动产业结构优化与空间集约利用。

值得注意的是，新增城镇建设用地向科技创新、设计研发等新业态倾斜的安排，以及对近期不具备开发条件区域实施战略留白的规定，都指向同一条主线，即空间资源投放应与人的发展需求、产业发展阶段相匹配，避免盲目扩张导致的资源错配。

三、以市中心营造凸显公共价值供给

人民城市理念的空间表达，需要城市市中心这个核心载体来承载。《意见》对城市市中心的定位和政策安排，体现了对城市公共价值的高度重视。

在功能配置上，文件明确城市市中心应集聚行政、商贸、文化、教育、休暇、消遣、保健等多项服务功能，并按实际服务人口科学配置商业、公共空间、运动场所、文化驿站等公共服务空间。确认了城市市中心首先是市民的公共活动场所，而非单纯的经济产出空间。回应了市民对便利、活力、休闲等多元需求的期待。

在空间品质上，强化街巷格局、街区尺度、建筑高度、开敞空间的塑造，推动商业服务和高等级公共服务设施向市中心集聚，推动“小街区、密路网”，建设绿道慢行系统，倡导公共交通导向的开发模式，营造以人为本的街区和公共空间，让城市市中心回归为可驻足、可交往、可体验的高品质场所。

在住房与社会融合上，将中华民族共同体意识融入城市市中心营造，整合住房保障、社会融合与就业服务空间，构建互嵌式居住和复合型社区生活圈，推进城中村和老旧小区更新改造，打造“新时代城市建设者之家”。

四、以文化传承构筑共有精神家园

人民城市不仅是物理空间的集合，更是文化认同的载体。《意见》将文化传承融入城市规划全过程，从遗产保护到风貌管控，让城市在现代化进程中留住根脉、彰显底蕴，既有“颜值”更有“气质”，成为各族人民共有的精神家园。

新疆丰富的历史文化遗产是各民族共同书写的历史见证——留住它们，就是留住各族人民的集体记忆。在遗产保护上，要求对高昌故城、交河故城、北庭故城、托库孜萨来遗址等历史文化遗产实施整体性、系统性保护与活化利用，将保护线纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”并完善用地保障机制。

在风貌塑造上，将中华文化符号和中华民族形象嵌入国土空间规划，合理融入公共空间和建筑设计。落实“适用、经济、绿色、美观”方针，严格限制超高层建筑，提升天际线层次美感。每一处公共空间、每一栋建筑都成为中华文化传承的载体，让各族群众在日常感知中增强文化认同。

五、以完善的实施体系保障蓝图落地

规划不是墙上挂挂的蓝图，而是需要大家共同遵守和参与的行动。《意见》在强化规划实施管理和保障机制方面的部署筑牢了人民监督的坚实基础。“一张图”数字化管理平台的加快建设，让规划插上科技的翅膀，实现了全程在线、实时监控。未来的违规建设会因“天上看、地上查、网上管”而无处遁形。同时，从“组团式”援疆到本地队伍的“传帮带”，从定期业务培训到推动立法研究，一系列保障措施聚焦于提升基层规划管理人员的水平，终将转化为服务群众的更高效率和更高质量，切实保障美好蓝图落地实施。

结语

综观全文，《意见》贯穿着一条鲜明的主线——以人民为中心。这既是对2025年中央城市工作会议“人民城市人民建、人民城市为人民”精神最有力的地方回应，也是将中央“一个优化、六个建设”战略部署在新疆大地上的具体化、实践化。随着《意见》的落地实施，期待天山南北每一座城市的人民都能在“家门口”实现更充分的就业，在活力四射的市中心享受更高品质的公共生活，在承载着中华文化符号与各民族集体记忆的空间中增进认同、交融共生。新疆必将以更具韧性的安全底数和更富效率的治理体系，走出一条具有中国特色、新疆特点的城市现代化新路，让“人民城市”的温暖底色在祖国的西北边疆愈发鲜明、动人。